绵委发〔2006〕11号

各区市县委、人民政府，各园区党工委、管委会，科学城办事处党委、办事处，市级各部门：

为加快构建百万人口大城市，切实解决交通、城市基础设施和公益性项目建设的投入不足问题，现就创新政府投融资体制提出如下意见：

一、创新政府投融资体制的总体思路和目标

（一）总体思路。按照“政府主导、市场运作、法人经营管理”的新模式，以绵阳市投资控股（集团）有限公司（以下简称绵投公司）现有构架为基础，将绵阳市高等级公路开发有限责任公司（以下简称高开司）、绵阳富达资产经营管理有限责任公司（以下简称富达公司）的国有股权授权绵投公司持有管理，并按母子公司体制组建综合性投融资平台。将分散在不同部门和单位的国有优质资产进行有效整合和归集，采取国有资产划转方式注入绵投公司，增大公司有效资产，增强公司投融资能力。同时，通过调整职能，赋予绵投公司承担交通、城市基础设施和社会公益性项目建设的投融资业主功能，变政府直接投资为间接投资，提高政府驾驭市场经济的能力。

（二）目标。通过资源整合和体制机制创新，将绵投公司发展成为资产规模大、资产质量优、融资能力强、偿债能力佳、主业突出、竞争力强、发展前景好的“借、用、管、还”一体化的政府综合性投融资平台，走出一条以城建城、以城养城、以城兴城和以路养路的市场化之路，形成“政府引导、社会参与、市场运作”的多元化投融资格局，为交通和城市建设快速发展提供持续动力和保障。

二、创新政府投融资体制的主要内容

（一）组建政府综合性投融资平台

市政府授权绵投公司持有高开司、富达公司的国有股权，依法履行出资人职责。并通过赋予相关职能，将绵投公司建成为政府综合性投融资平台。

1、公司性质。绵投公司是以交通、城市基础设施和社会公益性项目投资建设为主的国有独资公司，是政府投资的业主，代表政府实施交通、城市基础设施和社会公益性项目建设投资、融资和资产运营，是政府综合性的融资平台。市国资委代表政府履行出资人职责；市建设局、市交通局等行业主管部门，依法行使行业监管职责，并分别负责组织城市、交通等本行业建设项目计划的草拟和申报；市发改委负责项目的立项审批和下达经政府同意后的项目投资计划；绵投公司作为政府投资业主，负责执行投资计划。

2、公司主要职责。根据市政府授权，绵投公司在现有三家公司经营范围的基础上，主要履行四大职能：交通、城市基础设施和社会公益性项目建设投资、融资职能；交通、城市基础设施和社会公益性建设项目的实施职能；经营交通、城市基础设施等政府公共资产职能；支持产业发展职能。具体为：（1）负责交通、城市基础设施、社会公益性项目以及政府鼓励类产业项目的投、融资，发挥政府综合性投融资平台的作用；（2）按照交通规划和城市规划负责交通和城市基础设施建设部分项目的实施和项目开发；（3）对交通、城建等国有资产进行管理、经营、运作，盘活存量资产，确保资产保值增值；（4）通过发行债券、招商引资、吸引国内外资金等途径，募集各类社会资金参与交通、城市基础设施和社会公益性项目建设；（5）通过经营交通和城市资产以及公司自身经营利润偿还相应的项目负债，形成“借、用、管、还”一体化机制。

3、充实公司资产。首期将绵投公司的总资产扩充到90亿元以上，主要由以下两部分构成：一是将绵阳市投资控股(集团)有限公司、绵阳富达资产经营管理有限责任公司、绵阳市高等级公路开发有限责任公司现有资产整合进入绵投公司；二是注入三类优质资产，即：市建设大厦、市交通局机关及其下属单位土地、房屋等资产；市公交公司、市燃气集团公司等企业类资产；九洲体育馆、绵州大剧院、市博物馆、射击场、足球俱乐部、体校、水上活动中心等文化体育类资产。同时承担相应债务。以后通过不断注入道路、桥梁、城市基础设施、政府投资的社会公共设施项目等资产以及政府拥有的水电、矿产、旅游等资源性资产，逐步形成总资产达200亿元的规模，进一步提高绵投公司的投融资能力。

（二）集中运作资金，形成资金放大效应

一是改革现行财政拨付体制。市财政每年预算安排的交通、城市建设和社会公益性项目资金，由市交通局、市建设局等行业主管部门分别提出项目安排计划，报市委、市政府审定后，由市财政局按项目划拨给绵投公司，按照市场规则“投一引多”，充分发挥财政资金的“杠杆作用”，变政府直接投资为间接投资。

二是改变城市建设维护资金的使用方式。将直接用于城市建设的城建配套费等规费，按照收支两条线的原则，除城市运行、维护开支和政府专项安排外，其余部分按项目划入绵投公司，统筹用于城市建设。

三是将经营城市收入、路桥收费收入、行政事业单位国有资产经营性收入，按照收支两条线的原则，除相应成本和维护开支后，按项目划入绵投公司用于城建、交通和政府公益性项目建设。

四是将企业国有股权转让净收益的一部分作为国有资本金划入绵投公司，用于充实公司注册资本或作为政府投资项目资本金。

五是水务部门收取的城市规划区内的水资源费，按照收支两条线方式，除收取成本和政府专项安排外，按项目划入绵投公司用于城市水资源项目建设。

（三）强化土地经营，增强融资功能

一是加强市土地储备中心建设，将协议回购、依法收回的土地增值收益用于城建、交通和社会公益性项目建设。

二是在绵江路沿线龙门镇一带规划储备5000亩土地，该宗土地未来的市本级政府收益全额划入绵投公司，用于城建、交通和社会公益性项目建设。

三是绵投公司代政府进行交通、城市基础设施和社会公益性项目建设贷款，由国土资源部门根据贷款额度出具有关土地质押手续，用于项目融资。

四是充分利用市场机制，全面推行土地有偿使用制度，凡经营性土地必须实行招标、拍卖、挂牌方式出让，原则上将城市规划区内市本级政府土地收益的60％用于城市建设。

（四）整合政府资产，统一经营政府公共资源

市政府授权绵投公司代表政府统一经营交通、城市公共资源和政府行政事业单位经营性资产。一是授权绵投公司对国有交通、城建、市本级政府行政事业单位经营性资产和城市公用设施（包括公园、广场、绿地、景点等）、交通公用设施（包括客货运站场、水域码头、物流园区、停车场地等）进行经营、开发，盘活和变现资产；二是授权绵投公司经营开发城市和交通无形资产，包括自来水、城市水面等特许经营权，公路、城市街道、桥梁、雕塑的冠名权和广告发布权等；三是授权绵投公司经营开发城市规划区三江河堤内的国有河滩地。

（五）招商引资，加强交通和市政公用设施社会化经营

一是放开交通、市政公用行业建设和营运市场，鼓励绵投公司利用项目融资，对经营性市政公用项目、交通建设项目采取合资合作以及BOT、TOT、BOO、BT等方式，吸引大中型企业、外资、民企和其他投资机构进行投资。　

二是充分调动社会各界的积极性，努力争取国债补助、国债转贷、政策性银行和商业银行贷款，积极争取国际金融机构和外国政府贷款，多渠道吸纳社会资金投入城市和交通建设。

三、加强信用建设，建立举债偿还新机制

绵阳市人民政府与国家政策性银行和国有商业银行建立战略合作关系，以绵投公司作为承贷主体，资金封闭运行，确保贷款投入交通、城市基础设施和公用事业建设以及政府鼓励类产业的发展，并建立和完善举债偿还机制，规避金融风险，确保贷款安全偿还。

（一）加强信用体系建设，打造诚信绵阳，全面推进金融生态环境模范城市建设，营造良好的投融资环境。

（二）市财政根据财力情况每年预算安排3000－5000万元城市建设专项资金、3000－5000万元交通建设专项资金，主要用于城市和交通建设贷款贴息、偿还政府过去城市和交通建设欠款以及用作项目资本金。

（三）设立“银行融资还款专户”，按照资产和负债相对应的原则，城建和交通资产经营、资产处置收益按收支两条线的原则组织进入还款专户，专项用于银行贷款的还本付息。

（四）制定和完善土地经营、项目管理、贷款资金管理和偿还的具体实施办法，建立健全土地收益权、财政补贴收益和项目收益权质押担保机制，形成银行贷款“借、用、管、还”一体化长效机制。

（五）与开行等银行协商建立融资风险分担机制，化解融资风险。

（六）完善“借用管还”机制。根据项目不同性质，建立和完善融资分类管理制度。

1、政府信用融资

融资：政府信用融资项目主要是城市基础设施、交通、社会公益性项目和公共财政性融资。由绵投公司按照政府和国家政策性银行、国有商业银行融资工作小组的计划安排，以相应的资产抵押、权利质押或基金贷款的形式向有关银行提出申请，实现融资。

资金使用：按照《绵阳市市级财政性资金投资建设项目管理暂行办法》和《绵阳市市级财政性资金投资项目代建制管理暂行办法》等有关规定执行。

还款：市政基础设施项目、市交通建设项目偿债由绵投公司负责；园区（区市县）基础设施项目偿债由园区（区市县）负责；有商业回报的项目，从项目经营收入中偿还；对社会公用事业项目区别对待，如学校、医院等有收益的，从收益中偿还，无收益的由绵投公司负责偿还。

2、非政府信用融资

主要是基础产业和政府鼓励类产业融资，由绵投公司按照计划安排，以相应的资产抵押、权力质押、信用担保方式，向用款企业提供贷款条件，由用款企业提出贷款申请，并还本付息。

若由绵投公司作为贷款主体为其他项目融资，公司可以以参股、控股的形式完成融资链的衔接。

四、保障机制

（一）加强组织领导

成立以市长为组长、市委市政府分管领导为副组长，相关部门和单位为成员的政府投融资体制创新工作领导小组，全面负责政府投资公司的整合、政府投融资体制创新方案的制定和组织实施，及时协调和解决体制创新过程中的重大问题。领导小组下设办公室，办公室设在市国资委。

（二）加强治理结构建设

1、市政府与国家开发银行四川省分行联合成立开发性金融合作协调领导小组及其办公室，负责合作双方的战略对接。

2、成立绵阳市开行融资工作领导小组及其办公室，负责协调解决合作中遇到的具体问题，办公室设在市发改委。

3、与其他国家政策性银行和国有商业银行的合作，可根据情况设立相应的领导小组及办公室，负责双方的工作对接和有关重大问题的处置。

4、绵投公司要建立与现代企业制度相适应的法人治理结构和良好的内部管理制度，形成自我积累、良性循环、滚动发展的运营机制。

（三）加大对绵投公司的扶持

帮助绵投公司完善相关土地和资产登记手续，本次整合过程中有关资产划转和土地办证、土地变更登记涉及的相关费用予以挂帐；土地划拨转出让的政府收益用于充实公司资本金。

（四）加强监管体系和制度建设

1、颁布实施《绵阳市融资管理暂行办法》。界定和明确政府主管部门、相关部门、借款主体各自责、权、利，规范融资合作的项目审批、合同签订、资金支付与贷款偿还等程序。

2、监管机构切实履行职责。市国资委按照国务院《企业国有资产监督管理条例》的规定，全面履行出资人职责；市审计、监察、财政、发改、建设、交通等部门要切实履行好绵投公司融资“借、用、管、还”各环节的监管职责。协调小组及其办公室、领导小组及其办公室也要加强对融资工作的监管。

3、高度重视，密切配合，共同做好交通、城市基础设施和社会公益性项目等政府投融资工作。市国资委、市发改委、市财政局、市建设局、市交通局、市监察局等部门要根据本意见精神制定相关配套政策和具体实施办法，报市政府批准后组织实施。

中共绵阳市委

绵阳市人民政府

2006年6月30日